維護(hù)奶農(nóng)收益 保障消費(fèi)安全——發(fā)達(dá)國家奶業(yè)政策思考

　　一直以來，乳品作為一個與人民生活密切相關(guān)的重要農(nóng)產(chǎn)品得到各國政府的全力支持。盡管各國對乳品行業(yè)給予支持和保護(hù)的手段和方式有所不同，但目的卻有著極大的相似性，即用合理的價格向消費(fèi)者提供安全、可靠的乳品，保證乳品生產(chǎn)者按合理的價格出售乳品以獲得相應(yīng)比較滿意的收入；保護(hù)國內(nèi)的生產(chǎn)者和市場免受外來品的沖擊和影響，并盡可能地促進(jìn)本國產(chǎn)品的出口，占領(lǐng)國際市場。

　　一、各國奶業(yè)相關(guān)政策

　　按照WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議框架，通常將乳業(yè)政策分為市場準(zhǔn)入、國內(nèi)支持、出口補(bǔ)貼和動植物措施四大類，具體有干預(yù)價格、供給配額、消費(fèi)者補(bǔ)貼、投入補(bǔ)貼、差額支付、關(guān)稅壁壘、出口補(bǔ)貼、動植物等方面。

　　美國：政府收購所有賣不出的牛奶，保證價格水平

　　自1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》出臺，歷經(jīng)幾十年，美國形成了完整的奶業(yè)政策。政府收購所有在支持價格內(nèi)賣不出去的牛奶，農(nóng)業(yè)部長期通過商品信貸公司收購奶制品以保證支持價格水平，并通過特殊的辦法處理，包括以世界市場價格出口奶制品，根據(jù)480號法案以低于支持價格水平的價格將奶制品用于學(xué)校午餐和福利方案，用于軍隊、老人、醫(yī)院、救災(zāi)等。美國農(nóng)業(yè)對外政策的核心是加強(qiáng)奶產(chǎn)品出口，以緩解國內(nèi)產(chǎn)品的過剩。美國對奶制品采取重重關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，嚴(yán)格控制進(jìn)口。

　　2002年美國新的農(nóng)業(yè)法案中，奶和奶制品方面，除了繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有的牛奶價格支持計劃，維持9.90美元/英擔(dān)（1英擔(dān)=50.8024公斤）的牛奶不變價格以外，生產(chǎn)者將得到一項與價格相關(guān)的補(bǔ)貼。該項目美國將提供相當(dāng)于16.94美元與波士頓一級價之差45%的聯(lián)邦補(bǔ)貼。如此計算下來，牛奶生產(chǎn)者每年可獲得最高240萬磅的補(bǔ)貼。

　　美國作為世界上食品供應(yīng)最安全的國家，實行機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管制度，在每一個層次（地方、州和全國）監(jiān)督食品生產(chǎn)與流通：對生產(chǎn)、加工、貯運(yùn)、銷售過程進(jìn)行全程控制；嚴(yán)密畜產(chǎn)品質(zhì)量安全管理組織機(jī)構(gòu)體系，除了聯(lián)邦畜產(chǎn)品檢測體系外，美國還有各州畜產(chǎn)品檢測體系，各行業(yè)協(xié)會質(zhì)量監(jiān)測體系以及各畜牧業(yè)生產(chǎn)單位、家庭農(nóng)場主質(zhì)量自檢中心；強(qiáng)化生產(chǎn)源頭控制和進(jìn)出口檢疫，美國以家庭農(nóng)場為基本生產(chǎn)單位生產(chǎn)的畜產(chǎn)品，要通過質(zhì)量認(rèn)證體系和標(biāo)準(zhǔn)等級制度的嚴(yán)格控制和管理，才能進(jìn)入市場，畜產(chǎn)品的進(jìn)出口，均要通過聯(lián)邦海關(guān)和動植物檢疫機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格檢疫監(jiān)測，檢疫檢驗不合格的畜產(chǎn)品堅決予以銷毀，保證了畜產(chǎn)品的進(jìn)出口安全。

　　歐盟：以配額、補(bǔ)貼、定價干預(yù)，維護(hù)奶農(nóng)及消費(fèi)者利益

　　歐盟的市場共同組織于1984年對牛奶和奶制品生產(chǎn)實行生產(chǎn)配額、價格補(bǔ)貼和定價干預(yù)制度，試圖通過這一機(jī)制使奶牛場主得到合理的收益，而消費(fèi)者不必為奶制品多增加開支。對于超配額生產(chǎn)，歐盟通過增加額外稅收予以抑制；對于市場需求不足，歐盟通過價格干預(yù)以保護(hù)價進(jìn)行收購，通常情況下，保護(hù)價低于生產(chǎn)成本價。同時，歐盟對某些出口奶制品征收出口稅，以保證歐盟內(nèi)部不至于出現(xiàn)因奶制品短缺而造成的價格過高現(xiàn)象；對另外一些奶制品的出口實行鼓勵政策，給予出口價格返還，以補(bǔ)貼出口商因國際市場價和歐盟內(nèi)部價之間的差額而造成的損失；對進(jìn)口奶制品征收進(jìn)口稅，以保護(hù)奶制品生產(chǎn)者的利益。

　　2003年7月，歐盟農(nóng)業(yè)委員提出了新的農(nóng)業(yè)改革方案：即切斷直接補(bǔ)貼與生產(chǎn)的聯(lián)系，使農(nóng)民按市場需求自行組織生產(chǎn)，補(bǔ)貼支付將與環(huán)保和產(chǎn)品質(zhì)量緊密掛鉤，并逐步減少20%。此方案對歐共體的牛奶和奶制品生產(chǎn)產(chǎn)生重大影響。因此于2003年開始的中期評估，各大奶業(yè)公司和奶牛場主都在積極游說要求保持配額制度、穩(wěn)定牛奶和奶制品生產(chǎn)。歐盟一方面表示要積極推進(jìn)市場共同組織的改革，另一方面將繼續(xù)增加2.4%的牛奶和奶制品生產(chǎn)配額，但對配額的分配方式將進(jìn)行變革，以保證使生產(chǎn)效率高者受益、新的奶牛場主不受歧視。

　　歐盟設(shè)想通過逐步減少對黃油、脫脂奶粉和鮮奶的市場價格干預(yù)促進(jìn)歐盟內(nèi)部的奶制品消費(fèi)，提高歐盟奶制品的國際競爭力。從2005年起，歐盟分三步將干預(yù)價減少15%。

　　為保障食品的質(zhì)量安全管理，歐盟在成立必要的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，實施了以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)為中心的食品質(zhì)量安全配套管理措施，強(qiáng)制實施食品質(zhì)量安全控制的HACCP標(biāo)準(zhǔn)。1996年開始實施的歐盟食品衛(wèi)生法規(guī)定，食品生產(chǎn)、加工、處理、包裝、運(yùn)輸或經(jīng)銷直至消費(fèi)的各個環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生質(zhì)量安全問題，都必須進(jìn)行質(zhì)量安全的控制。此外，規(guī)定食品、飼料、供食品制造用的家畜，以及與食品、飼料制造相關(guān)的物品，其在生產(chǎn)、加工、流通的各個階段必須確立食品信息可追蹤系統(tǒng)，從而達(dá)到監(jiān)測預(yù)防效果。

　　日本：實行銷售定額、虧損補(bǔ)貼制度，合作社強(qiáng)制牛奶供應(yīng)管理

　　日本的奶業(yè)政策由三個基本部分組成，即政府對鮮奶的價格補(bǔ)貼，按等級定價，通過縣牛奶銷售部門實現(xiàn)的稅收共享以及進(jìn)口限額。同時，奶業(yè)生產(chǎn)合作社實施了強(qiáng)制性的奶供應(yīng)管理方案，以控制牛奶的供應(yīng)量。因國內(nèi)價格高于世界市場可比價格，日本沒有出口補(bǔ)貼。

　　1961年日本采取了一個間接與美國價格維持方案相似的維持系統(tǒng)。日本家畜業(yè)促進(jìn)委員會在市場價格低于90％的指導(dǎo)價時，購買計劃內(nèi)奶制品。1979年以后，因財政緊張，該委員會不再購買，而是提供財政幫助來防止過剩的產(chǎn)品流入市場。相反，當(dāng)市場價格提高到104％指導(dǎo)價以上時，該委員會就將貯存的產(chǎn)品返銷給市場。日本依據(jù)市場的需求，以奶供應(yīng)情況為基礎(chǔ)，先計算奶制品穩(wěn)定指導(dǎo)價，再推導(dǎo)出穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)價。1966年穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)價被劃成兩種價格：生產(chǎn)廠家付給農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)購買價和農(nóng)民得到的保護(hù)價。為了管理牛奶供應(yīng)和奶業(yè)成本，日本實行銷售定額系統(tǒng)。政府對定額之內(nèi)的保護(hù)價和標(biāo)準(zhǔn)購買價之間的缺口給予補(bǔ)貼。

　　為保持市場穩(wěn)定，日本出臺了虧額補(bǔ)貼法律，使家畜促進(jìn)委員會成為幾種進(jìn)口奶產(chǎn)品的專營權(quán)力機(jī)構(gòu)。在農(nóng)林水產(chǎn)省的同意下，當(dāng)市場價高于穩(wěn)定指導(dǎo)價時，法律允許進(jìn)口指定的奶產(chǎn)品，但進(jìn)口產(chǎn)品在國內(nèi)市場上要以投標(biāo)的價格售出。進(jìn)口價與投標(biāo)價差，由該委員會掌握。20世紀(jì)70年代后期，日本出現(xiàn)了牛奶長期過剩的問題，政府從1979年采取了用限額來減少虧損補(bǔ)貼的辦法。生產(chǎn)合作社自己制定定額方案，超量受罰，農(nóng)場主都將超出量自行轉(zhuǎn)化成奶制品，來避免受罰，此外，必要時，日本實施奶牛收買政策、給補(bǔ)助等措施。

　　1995年，日本建立了全面的以HACCP為基礎(chǔ)的衛(wèi)生控制系統(tǒng)。制造商或加工商根據(jù)HACCP系統(tǒng)確定對象食物的制造或加工方法及衛(wèi)生控制方法，然后健康、勞動和福利部確認(rèn)這些確定的方法是否符合審批標(biāo)準(zhǔn)。這意味著該系統(tǒng)使人們能夠?qū)κ称飞a(chǎn)采用眾多的方法而需遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。目前，有包括牛奶、乳制品、肉制品、罐頭食品、高壓滅菌包裝物等6類食物成為該系統(tǒng)的對象。

　　二、各國奶業(yè)實際保護(hù)水平

　　世界各國對乳業(yè)都非常重視，乳業(yè)政策的運(yùn)用也比較豐富，由于世界各國對乳業(yè)的支持主要反映在乳品生產(chǎn)的補(bǔ)貼，因此我們選擇了生產(chǎn)者補(bǔ)貼等值（PSE）作為衡量指標(biāo)。從烏拉圭回合談判開始，各國都在逐步履行其補(bǔ)貼減讓的承諾，PSE呈下降趨勢，但是在發(fā)達(dá)國家中，對乳業(yè)的支持力度還是很大的，其中日本的力度最大，高達(dá)66％。歐盟、美國、加拿大的PSE值處于第二集團(tuán)，而澳大利亞、新西蘭支持值則很小，這與各國采取的乳業(yè)政策目標(biāo)是相適應(yīng)的。從1986年到2004年之間，除歐盟以外，OECD國家的乳品PSE始終高于農(nóng)產(chǎn)品的平均PSE，這表明在發(fā)達(dá)國家，乳業(yè)行業(yè)在各國的扶持政策中占有很大的比重。

　　三、留給我們的啟示

　　發(fā)達(dá)國家采取的本國奶業(yè)政策目標(biāo)明確，政策手段豐富，且充分利用WTO允許的一切手段，有干預(yù)價格、供給配額、消費(fèi)者補(bǔ)貼、投入補(bǔ)貼、差額支付、關(guān)稅壁壘、出口補(bǔ)貼、動植物等方面的政策保護(hù)?，F(xiàn)階段我國奶業(yè)的政策比較單一，最主要的是政府對奶類市場實行稅收政策，對原料奶生產(chǎn)基本上是實行免稅政策，對乳品加工企業(yè)征稅。從全行業(yè)來看，乳品加工企業(yè)的進(jìn)項稅為17%，銷項稅為17%，增值抵扣稅率為10%，稅收政策和大部分其他工業(yè)產(chǎn)品一樣。大部分乳品加工企業(yè)認(rèn)為稅率偏高，使企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。

　　與國外通常的政策相比，我國的奶業(yè)政策目標(biāo)不明確、政策手段不豐富，起到的效果也不明顯。目前，我國奶業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，無論奶牛業(yè)，還是乳品加工業(yè)，均與奶業(yè)發(fā)達(dá)國家存在較大差距。因此，有必要在一定時期內(nèi)加強(qiáng)對民族奶業(yè)的保護(hù)，可以充分利用WTO的規(guī)則，在容許的范圍內(nèi)支持乳業(yè)的發(fā)展。除了充分利用“綠箱”補(bǔ)貼給予的機(jī)會，積極扶持奶農(nóng)發(fā)展，考慮到原奶生產(chǎn)的特殊性，我們可以最大限度地利用“黃箱”措施來扶持奶農(nóng)：

　　第一，近期可以盡可能免費(fèi)為奶農(nóng)提供一系列科技和質(zhì)量檢驗服務(wù)。這些服務(wù)包括建設(shè)培訓(xùn)教育設(shè)施、培訓(xùn)奶牛飼養(yǎng)業(yè)科技人員和飼養(yǎng)人員、進(jìn)行技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)及檢驗服務(wù)。通過建立一系列政府性、社會性服務(wù)體系，加大奶農(nóng)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)的科技含量，增加奶農(nóng)產(chǎn)品的附加值。

　　第二，給予奶農(nóng)補(bǔ)貼性貸款，還可以就相關(guān)奶牛飼養(yǎng)設(shè)備的購置、飼養(yǎng)場所草場圍設(shè)等建設(shè)材料方面的專項資金需求給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼貸款。

　　第三，原奶價格支持政策，建立相應(yīng)的原奶價格“標(biāo)準(zhǔn)”制度，以切實保護(hù)農(nóng)民利益。

　　第四，由政府出資或資助建立統(tǒng)一擠奶廳，以便利奶農(nóng)擠奶和提高原料奶的質(zhì)量，也可以資助相關(guān)奶加工企業(yè)部分資金，由其出面籌建擠奶中心。

　　第五，對生產(chǎn)高質(zhì)量無抗奶的奶農(nóng)給予減產(chǎn)專項補(bǔ)貼。

　　此外，政府還應(yīng)當(dāng)建立健全有關(guān)食品安全的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，完善食品安全檢測體系、提高關(guān)鍵監(jiān)測技術(shù)，普遍推行危險性評估控制技術(shù)，進(jìn)行HACCP認(rèn)證。
 

作者：曹暕 王玉斌 趙曼 來源：農(nóng)民日報