畜牧人
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建議關(guān)注《生豬屠宰管理?xiàng)l例（修訂草案）》
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作者:
畜牧編輯
時(shí)間:
2016-6-8 10:19
標(biāo)題:
建議關(guān)注《生豬屠宰管理?xiàng)l例（修訂草案）》
從農(nóng)業(yè)部官方網(wǎng)站，我們可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)部分別在2013年12月31日，2014年2月28日和2014年5月5日三次向各省市自治區(qū)農(nóng)牧部門和國家有關(guān)部委征求意見，前二次是征求對(duì)《生豬屠宰管理?xiàng)l例（修訂草案）》（征求意見稿）和第二次征求意見稿的意見，第三次是征求對(duì)《畜禽屠宰管理?xiàng)l例（草案）（征求意見稿）》的意見。
2016年4月19日，農(nóng)業(yè)部在其官網(wǎng)發(fā)出“農(nóng)業(yè)部對(duì)《生豬屠宰管理?xiàng)l例（修訂草案）》公開征求意見的通知”，向社會(huì)公眾公開征求意見。按照通常的立法程序，這是部門將條例報(bào)國務(wù)院審查決定之前的最后一次征求意見，至于社會(huì)公眾的意見是否被采納，一般而言公眾是很難及時(shí)知情的。鑒于修訂草案與現(xiàn)行條例相比有很大變化，向社會(huì)公眾公開征求意見的通知又未附對(duì)條例修訂的情況說明
（如對(duì)新增或刪除某條款及修改某條款的原因理由給出說明，也就是說，為什么要這樣改，公眾不知情）
，建議“圍城”內(nèi)的屠宰企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)，以及想進(jìn)入“圍城”的企業(yè)和人士，各級(jí)管理者要高度重視，認(rèn)真組織研究討論，及時(shí)提出合理化意見；不要等新條例公布實(shí)施后才發(fā)嘮叨和喊苦喊屈。
為方便敘述，國務(wù)院第666號(hào)令修改后的現(xiàn)行《生豬屠宰管理?xiàng)l例》簡稱為《條例》，現(xiàn)行商務(wù)部《生豬屠宰管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》簡稱為《辦法》，農(nóng)業(yè)部的《生豬屠宰管理?xiàng)l例（修訂草案）》簡稱為《草案》。
我希望修訂后的條例，是個(gè)能解決問題、可操作性強(qiáng)，能切實(shí)保障肉品安全、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的好法規(guī)。
雖然《草案》征求意見時(shí)間已過，本人作為公眾一員，還是愿意把認(rèn)真學(xué)習(xí)思考的一家之見與行業(yè)分享。希望在下一次國務(wù)院法制辦征求意見時(shí)，有個(gè)比對(duì)參考。不當(dāng)之處，歡迎批評(píng)指正。
一、《草案》與《條例》的主要不同點(diǎn)
一是增加內(nèi)容。
現(xiàn)行《條例》5章36條，《草案》共6章53條。《草案》把“生豬定點(diǎn)屠宰”分設(shè)為“生豬屠宰廠（場(chǎng)）設(shè)立”和“生豬屠宰”二章，還把現(xiàn)行《條例》沒有，但商務(wù)部《辦法》中有的表彰獎(jiǎng)勵(lì)、成立協(xié)會(huì)、質(zhì)量追溯、產(chǎn)品召回等上升為條款。
二是強(qiáng)調(diào)了屠宰廠（場(chǎng)）的質(zhì)量安全主體責(zé)任（第三條）。
三是
授權(quán)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法（第五條第二款），并在很多條款中取代現(xiàn)行《條例》主管部門職責(zé)。
四是
實(shí)行屠宰質(zhì)量管理規(guī)范（GMP）制度，明確屠宰廠（場(chǎng)）從設(shè)立到屠宰全過程都應(yīng)符合屠宰質(zhì)量管理規(guī)范（第三條第二款、第十條第二款第八項(xiàng)）。
五是
鼓勵(lì)三產(chǎn)融合，四化經(jīng)營（第六條），不提“推行屠宰廠分級(jí)管理制度”。
六是
以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃代替設(shè)置規(guī)劃，取消了設(shè)立屠宰廠時(shí)設(shè)區(qū)市政府應(yīng)征求省級(jí)屠宰行政主管部門是否符合設(shè)置規(guī)劃的規(guī)定（第九和十一條），雖有規(guī)定設(shè)立生豬屠宰廠應(yīng)當(dāng)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，但沒明確如何審查。
七是
不提最重要的定點(diǎn)屠宰、集中檢疫制度，實(shí)行屠宰許可制度（第十條第一款），并明確屠宰生產(chǎn)許可證應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容（第十二條）。
八是
首次在國家層面提出委托屠宰即俗稱的“代宰”概念，但僅對(duì)接受委托屠宰的，規(guī)定應(yīng)當(dāng)簽訂委托屠宰協(xié)議，以保證生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全。而沒有對(duì)不接受委托屠宰可能造成壟斷經(jīng)營的限制性條款（第十四條）。
九是
新增加第十七條，列舉了禁止屠宰的六類情形生豬。
十是
新提出獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗(yàn)制度代替現(xiàn)行的肉品品質(zhì)檢驗(yàn)管理制度，以出具獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗(yàn)證書和加蓋檢驗(yàn)合格驗(yàn)訖印章或者附具檢驗(yàn)合格標(biāo)志，代替肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格驗(yàn)訖印章或者附具肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格標(biāo)志（第十九條）。
十一是
首次提出國家實(shí)行生豬屠宰質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，國家和省均要制定生豬屠宰質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)計(jì)劃，對(duì)生豬屠宰環(huán)節(jié)產(chǎn)生的生物性、化學(xué)性危害因素進(jìn)行監(jiān)測(cè)（第二十六條）。
十二是
首次提出國家實(shí)行生豬屠宰質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理制度，由設(shè)區(qū)市組織評(píng)估并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果確定屠宰監(jiān)督管理重點(diǎn)、方式和頻次（第二十七條）。
十三是
首次提出由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立生豬屠宰廠（場(chǎng)）信用檔案制度實(shí)行畜禽屠宰廠（場(chǎng)）信用管理制度，將屠宰生產(chǎn)許可、日常監(jiān)督檢查、違法行為查處等信息納入國家統(tǒng)一信用信息共享交換平臺(tái)，明確對(duì)有不良信用記錄的生豬屠宰廠（場(chǎng)）應(yīng)當(dāng)增加監(jiān)督檢查頻次（第三十條）。
十四是
加大對(duì)屠宰違法行為的處罰力度。如整體上增加罰款數(shù)額，對(duì)有違法行為的屠宰廠（場(chǎng)）法定代表人、直接負(fù)責(zé)的主管人員、獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗(yàn)人員等，禁止其從事畜禽屠宰生產(chǎn)活動(dòng)等等。
十五是
取消了非常有用的從事生豬產(chǎn)品銷售、肉食品生產(chǎn)加工的單位和個(gè)人以及餐飲服務(wù)經(jīng)營者、集體伙食單位等終端，必須銷售、使用合法產(chǎn)品的第十八條和相應(yīng)的處罰條款第二十九條。
二、探討幾個(gè)問題
（一）關(guān)于行政主管部門和管理相對(duì)人的表述。目前生豬屠宰行政主管部門既有畜牧獸醫(yī)部門、農(nóng)業(yè)部門，也有經(jīng)信商務(wù)部門和生豬辦、屠管所等，建議統(tǒng)一表述為“
生豬屠宰行政主管部門”
?！恫莅浮穼?duì)管理相對(duì)人的表述為“生豬屠宰廠（場(chǎng)）”，無論是廠還是場(chǎng)或者是點(diǎn)，均是企業(yè)的表現(xiàn)形式，
建議改為“生豬屠宰企業(yè)”。
?。ǘ╆P(guān)于授權(quán)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法問題。生豬屠宰監(jiān)督執(zhí)法是一項(xiàng)綜合性的重要工作，關(guān)系到查處私屠濫宰等各種違法行為，關(guān)系到能否真正確保肉品安全，不宜指定由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。理由，一與《動(dòng)物防疫法》和現(xiàn)行《條例》規(guī)定不符，
會(huì)使現(xiàn)有的大量生豬執(zhí)法隊(duì)、生豬辦、屠管辦難以維系，削弱執(zhí)法力量；二與中央推行和很多地方在做的綜合執(zhí)法要求想違背，容易產(chǎn)生矛盾；
三是生豬屠宰監(jiān)督執(zhí)法的內(nèi)容很多，除了違反動(dòng)物防疫條件、屠宰檢疫申報(bào)、病害肉無害化處理等由動(dòng)監(jiān)機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法外，查處私屠濫宰、添加瘦肉精、藥物殘留超標(biāo)、注水注物、小型點(diǎn)超出本地市場(chǎng)經(jīng)營、未按規(guī)定報(bào)告銷售等相關(guān)信息的等非動(dòng)監(jiān)機(jī)構(gòu)可以勝任的；四是有政出多門之嫌，恐將造成屠宰行政主管部門和動(dòng)監(jiān)機(jī)構(gòu)多頭檢查、企業(yè)無所適從的亂象。
?。ㄈ╆P(guān)于屠宰生產(chǎn)許可問題。雖然現(xiàn)行《條例》確立的生豬定點(diǎn)屠宰許可制度具有濃厚的計(jì)劃色彩，導(dǎo)致一些不符合法定條件的屠宰企業(yè)難以清理注銷，而一些大型龍頭養(yǎng)豬企業(yè)卻因一個(gè)地方“點(diǎn)”已定完，難以進(jìn)入屠宰行業(yè)。但是豬肉是個(gè)特殊商品，易受污染和腐爛變質(zhì)，百姓天天要吃，
剛性需求大，一頭豬出問題可以涉及上百個(gè)家庭，一批豬出問題，影響面則更廣，不可把它與其他工業(yè)品相提并論。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也不否定政府對(duì)特殊行業(yè)特殊商品應(yīng)有的計(jì)劃管理。
將原來有數(shù)量限制的特殊許可改為沒有數(shù)量限制的一般許可，表面看似乎是提高屠宰廠（場(chǎng)）設(shè)立門檻，實(shí)際上回顧和對(duì)比同是農(nóng)業(yè)部主管的獸藥GMP許可，就可知道沒想象的那么簡單?！岸c(diǎn)許可屠宰”更能體現(xiàn)各級(jí)政府對(duì)生豬定點(diǎn)屠宰的管理監(jiān)督，體現(xiàn)特殊行業(yè)的民生工程應(yīng)政府主導(dǎo)。
（四）關(guān)于屠宰檢驗(yàn)檢疫的落實(shí)問題。《動(dòng)物防疫法》、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》在屠宰環(huán)節(jié)分別設(shè)立了屠宰檢疫、衛(wèi)生檢驗(yàn)和肉品品質(zhì)檢驗(yàn)三項(xiàng)制度。屠宰檢疫由官方獸醫(yī)實(shí)施，主要檢動(dòng)物傳染病和寄生蟲，檢疫合格由官方獸醫(yī)出具檢疫證明；肉品品質(zhì)檢驗(yàn)由屠宰廠（場(chǎng)）負(fù)責(zé)，主要檢水分、白肌肉、黑干肉及其他動(dòng)物疾病，檢驗(yàn)合格由企業(yè)出具肉品品質(zhì)檢驗(yàn)合格證；衛(wèi)生檢驗(yàn)一直沒有執(zhí)行，但《條例》第九條規(guī)定生豬屠宰的衛(wèi)生檢驗(yàn)及其監(jiān)督，依照食品安全法的規(guī)定執(zhí)行（食品安全法第二十七條明確屠宰畜、禽的檢驗(yàn)規(guī)程由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門會(huì)同國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定）?，F(xiàn)行檢驗(yàn)檢疫制度混淆了屠宰廠（場(chǎng)）的質(zhì)量安全主體責(zé)任和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，
既然修訂，是否可以依據(jù)新形勢(shì)新要求，站的更高，看的更遠(yuǎn)，把屠宰檢疫也明確由屠宰廠負(fù)責(zé)，屠宰檢疫、衛(wèi)生檢驗(yàn)和肉品品質(zhì)檢驗(yàn)三位一體都由企業(yè)負(fù)責(zé)，動(dòng)監(jiān)機(jī)構(gòu)或主管部門只負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)有沒把主體責(zé)任落實(shí)到位（至于《動(dòng)物防疫法》的限制，可以建議國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)走快捷通道修改）。
（五）關(guān)于企業(yè)的主體責(zé)任問題。《草案》分別在第三、第十七和第三十九條強(qiáng)化了企業(yè)的主體責(zé)任，這對(duì)保障肉品質(zhì)量安全有重要作用。但《草案》第十七條第（五）項(xiàng)禁止屠宰尚在用藥期、休藥期內(nèi)或者含有違禁的藥物和其他化合物的生豬，屠宰企業(yè)根本無法操作，也加大監(jiān)管難度。因生豬用藥、休藥是在生豬飼養(yǎng)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的，其用藥、休藥等情況是屠宰廠根本無法知情和把控，
不應(yīng)把責(zé)任推給屠宰廠單向負(fù)責(zé)，而應(yīng)源頭為主并共治共擔(dān)。
?。╆P(guān)于委托屠宰問題?！恫莅浮肥状卧趪覍用嫣岢鑫型涝赘拍?，建議刪除。理由是現(xiàn)實(shí)已證明代宰弊端重重，問題多多，不宜提倡。
從長遠(yuǎn)打算，建議高起點(diǎn)直接規(guī)定抓二頭即適齡屠宰生豬從養(yǎng)殖場(chǎng)出場(chǎng)后只能直接進(jìn)入屠宰廠屠宰，以降低疫情發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)和中間費(fèi)用。
?。ㄆ撸╆P(guān)于行政處罰的有關(guān)問題。如何處理查處私屠濫宰中先期查封扣押的活豬和已宰好的邊肉，沒有相應(yīng)條款，
這是目前執(zhí)法中最迫切需要解決的問題。
《草案》第四十五條對(duì)小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)超出本地市場(chǎng)經(jīng)營生豬產(chǎn)品的，沒有明確如何處罰。而是規(guī)定依照省制定的具體管理辦法予以處罰，試問上位法不規(guī)定具體罰則，省里如何突破。此外，《草案》還有一些禁止性條款沒有相應(yīng)罰則。
?。ò耍╆P(guān)于換證的過渡期問題?！恫莅浮芬?guī)定原有的生豬屠宰廠（場(chǎng)），應(yīng)當(dāng)在本條例實(shí)施之日起180日內(nèi)達(dá)到本條例規(guī)定的條件；逾期未達(dá)到的，不得繼續(xù)從事生豬屠宰生產(chǎn)。
新條例的宣貫、制定發(fā)布屠宰GMP及檢查驗(yàn)收辦法、培訓(xùn)驗(yàn)收專家等工作可能就不止180日了，給企業(yè)的過渡期太短，建議給予2年的緩沖期。
?。ū疚膬H是作者作為公眾一員的意見，不代表單位。原創(chuàng)作品，切勿斷章取義，如需引用或轉(zhuǎn)載請(qǐng)標(biāo)明出處）
作者簡介：羅建民，1985年華南農(nóng)業(yè)大學(xué)本學(xué)科畢業(yè)后一直在廣東省農(nóng)業(yè)廳工作，1986-1987年在澳大利亞進(jìn)修近一年，1991-1992年在饒平扶貧和蹲點(diǎn)一年多，2000-2002參加中國科技大學(xué)研究生課程班學(xué)習(xí)。從事過牧草、畜牧、飼料、獸藥、屠宰五大行業(yè)管理。個(gè)人先后40次受獎(jiǎng)勵(lì)，分管的工作曾多次被評(píng)為全國先進(jìn)集體。
歡迎光臨 畜牧人 (http://m.ffers.com.cn/)
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