中國(guó)最神秘的糧油巨頭：中儲(chǔ)糧 國(guó)家糧倉(cāng)何去何從？

　　從誕生開(kāi)始，中儲(chǔ)糧這個(gè)國(guó)家的"大糧倉(cāng)"就一直執(zhí)行國(guó)家托市收購(gòu)政策。達(dá)到提高農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食增產(chǎn)、保障糧食安全的政策目標(biāo)之后，面對(duì)已經(jīng)發(fā)生變化的市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)，中儲(chǔ)糧卻陷入尷尬。

　　政府每年要花掉巨額的財(cái)政補(bǔ)貼，但現(xiàn)實(shí)卻是，國(guó)內(nèi)糧價(jià)越托越高，中儲(chǔ)糧糧滿(mǎn)為患，糧食市場(chǎng)難以自發(fā)形成價(jià)格信號(hào)調(diào)節(jié)生產(chǎn)。隨著國(guó)家層面開(kāi)始對(duì)糧油收儲(chǔ)進(jìn)行改革，中儲(chǔ)糧何去何從？

　　作為糧食市場(chǎng)的"巨無(wú)霸"，中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中儲(chǔ)糧）在成立15年之際壞消息不斷。

　　2015年6月28日，國(guó)家審計(jì)署公布說(shuō)中儲(chǔ)糧在財(cái)務(wù)支出、政策糧收儲(chǔ)、內(nèi)部管理上存在多個(gè)漏洞。三個(gè)月前，央視曝光了吉林、遼寧中儲(chǔ)糧委托的租賃倉(cāng)庫(kù)存在"陳糧頂新"事件。7月14日，中儲(chǔ)糧又被爆出收購(gòu)糧食"打白條"的新聞。

　　中儲(chǔ)糧原本是為了"糧食安全"的目的而生。從2000年誕生始，這個(gè)國(guó)家的"大糧倉(cāng)"就一直執(zhí)行國(guó)家托市收購(gòu)政策，負(fù)責(zé)國(guó)家政策性糧食收購(gòu)和儲(chǔ)備，收儲(chǔ)國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備糧以及用于調(diào)節(jié)糧食市場(chǎng)的托市收購(gòu)糧、臨時(shí)儲(chǔ)備糧。

　　每年，中儲(chǔ)糧以托市價(jià)從農(nóng)民手中收購(gòu)糧食，留下戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備糧之后，再將剩余部分以市場(chǎng)價(jià)格銷(xiāo)售給各類(lèi)糧食企業(yè)，糧企再向市場(chǎng)銷(xiāo)售。

　　實(shí)行多年的托市收購(gòu)政策提高了農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)了糧食增產(chǎn)。但在持續(xù)多年之后，面對(duì)已經(jīng)發(fā)生變化的市場(chǎng)，中儲(chǔ)糧陷入尷尬。

　　中儲(chǔ)糧官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，這家公司2014年資產(chǎn)達(dá)7000多億元，銷(xiāo)售收入2200億元，直屬庫(kù)346個(gè)，員工4.48萬(wàn)人。

　　為了這個(gè)"巨無(wú)霸"，政府財(cái)政花了多少錢(qián)？據(jù)2014年財(cái)政部公開(kāi)的政府財(cái)政決算報(bào)告，2014年的糧油物資儲(chǔ)備支出1539.75億元。這僅僅是一年的數(shù)字。

　　不僅如此，國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)目前的現(xiàn)實(shí)卻是糧價(jià)越托越高，中儲(chǔ)糧糧滿(mǎn)為患，糧食市場(chǎng)難以自發(fā)形成價(jià)格信號(hào)，以指導(dǎo)生產(chǎn)者的計(jì)劃。

　　2014年，國(guó)務(wù)院取消了棉花和大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策，并對(duì)新疆（含兵團(tuán)）棉花和遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古的大豆實(shí)行目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)。這意味著國(guó)家層面開(kāi)始對(duì)糧油收儲(chǔ)進(jìn)行改革。

　　日前，農(nóng)業(yè)部公布了一份《十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議第1480號(hào)建議答復(fù)摘要》，其中提到，其他幾類(lèi)品種也要"發(fā)揮市場(chǎng)形成價(jià)格的決定性作用"。

　　這樣的變化中，中儲(chǔ)糧該何去何從？

　　庫(kù)存壓頂

　　8月，距離國(guó)家糧食托市收購(gòu)截止日期還有一個(gè)多月，在安徽亳州這樣的糧食主產(chǎn)區(qū)，國(guó)有糧庫(kù)門(mén)口卻沒(méi)了排隊(duì)的賣(mài)糧卡車(chē)隊(duì)。

　　2015年，安徽夏糧總產(chǎn)量達(dá)到1414.7萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)1.1%，實(shí)現(xiàn)"十二連增"。中國(guó)社科院曾發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》顯示，2015年中國(guó)糧食總產(chǎn)將以"十二連增"達(dá)到6.1億噸。而在糧食產(chǎn)量逐年穩(wěn)增的同時(shí)，國(guó)家每年收購(gòu)的糧食也在增加，由此帶來(lái)巨大庫(kù)存量。

　　中國(guó)到底有多少糧食庫(kù)存，沒(méi)有公開(kāi)信息披露。但中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊曾公開(kāi)稱(chēng)，"全世界最龐大的庫(kù)存已經(jīng)建立起來(lái)了。"

　　據(jù)多位糧食專(zhuān)家估計(jì)，中國(guó)庫(kù)存消費(fèi)比高達(dá)近50%，而這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織規(guī)定的17%-18%的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)。"即便是我們?nèi)丝诙啵?0%就夠了。"中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授孔祥智對(duì)南方周末記者說(shuō)。

　　中儲(chǔ)糧建立如此龐大的庫(kù)存，緣起于糧食管理體制。

　　自新中國(guó)成立后為了備災(zāi)、備戰(zhàn)而實(shí)行多年儲(chǔ)備糧制度之后，1990年9月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度的決定》，開(kāi)始在全國(guó)建立起歷史上數(shù)量最大、管理嚴(yán)格、調(diào)得動(dòng)、用得上的糧食儲(chǔ)備體系。

　　當(dāng)年成立了國(guó)家糧食儲(chǔ)備局，但這時(shí)糧食都由地方糧站收儲(chǔ)，使得儲(chǔ)備糧經(jīng)營(yíng)很容易受地方利益影響。

　　為了改變這種狀況，中央決定建立中央儲(chǔ)備糧垂直管理體系。1998年，新一輪糧食流通體制改革開(kāi)始。此次糧改的原則是"四分開(kāi)一完善"，即政企分開(kāi)、中央與地方責(zé)任分開(kāi)、儲(chǔ)備與經(jīng)營(yíng)分開(kāi)、新老財(cái)務(wù)賬目分開(kāi)，完善糧食價(jià)格機(jī)制。主要實(shí)行保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧、糧食收儲(chǔ)企業(yè)實(shí)行順價(jià)銷(xiāo)售、糧食收購(gòu)資金封閉運(yùn)行三項(xiàng)政策。

　　2000年，國(guó)務(wù)院決定對(duì)糧食流通體制進(jìn)一步改革，并成立了中儲(chǔ)糧。

　　"中儲(chǔ)糧只是一個(gè)政策執(zhí)行的主體。"多位接受采訪(fǎng)的專(zhuān)家說(shuō)，它只負(fù)責(zé)收儲(chǔ)國(guó)家所需的糧食，但具體到收多少、何時(shí)收、何時(shí)輪換、輪換多少等，由發(fā)改委、糧食局等部門(mén)共同商議，并最終報(bào)國(guó)務(wù)院拍板。

　　中儲(chǔ)糧成立之時(shí)，將1990年代初期建造的一批糧庫(kù)上收；而此時(shí)的倉(cāng)容是為了"國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備"而建。在2004年，國(guó)家為了解決農(nóng)民"賣(mài)糧難"等問(wèn)題，實(shí)行托市收購(gòu)政策。此后，隨著糧食產(chǎn)量的逐年遞增，收購(gòu)量也逐年遞增。

　　中儲(chǔ)糧官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2005-2014年，中儲(chǔ)糧累計(jì)完成最低收購(gòu)價(jià)和臨儲(chǔ)糧收購(gòu)近6億噸，相當(dāng)于2014年國(guó)內(nèi)一整年糧食的產(chǎn)量。僅2014年，中儲(chǔ)糧購(gòu)銷(xiāo)糧食達(dá)到2.6億噸，管理的政策性糧食占全社會(huì)庫(kù)存的70%，倉(cāng)容罐容8000萬(wàn)噸，資產(chǎn)7000多億元。

　　如此巨大的收儲(chǔ)量，僅僅靠中儲(chǔ)糧一家企業(yè)肯定是完不成的。中儲(chǔ)糧官網(wǎng)顯示，目前，87%的最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)糧油分散儲(chǔ)存在11000多個(gè)地方和民營(yíng)企業(yè)。中儲(chǔ)糧自己的直屬庫(kù)僅有346個(gè)，委托收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)數(shù)量是中儲(chǔ)糧直屬庫(kù)數(shù)量的三十多倍，委托代儲(chǔ)的政策性糧食比例80%以上。

　　面對(duì)這1萬(wàn)多的委托承儲(chǔ)庫(kù)，監(jiān)管并非易事。"這幾次出事都是中儲(chǔ)糧委托或者租賃的庫(kù)點(diǎn)出事，并不是中儲(chǔ)糧自己有問(wèn)題。"一位中儲(chǔ)糧內(nèi)部人士說(shuō)。

　　但從2012年河南中儲(chǔ)糧周口直屬庫(kù)主任喬建軍卷款潛逃一案開(kāi)始，在中儲(chǔ)糧和承儲(chǔ)企業(yè)之間就存在著各種潛在的"問(wèn)題"。而"轉(zhuǎn)圈糧""以陳頂新""打白條"問(wèn)題暴露了中儲(chǔ)糧的監(jiān)管不力。

　　解決問(wèn)題的方案，是國(guó)家支持中儲(chǔ)糧"自建倉(cāng)庫(kù)"。2015年6月15日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家糧食局三部委聯(lián)合發(fā)布了《糧食收儲(chǔ)供應(yīng)安全保障工程建設(shè)規(guī)劃（2015-2020年）》（簡(jiǎn)稱(chēng)"糧安工程"）。其中規(guī)定，到2015年底，國(guó)內(nèi)新增新建倉(cāng)容5000萬(wàn)噸，維修改造"危倉(cāng)老庫(kù)"比例達(dá)到60%。

　　中儲(chǔ)糧相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)南方周末記者稱(chēng)，今年投資100億元于新建倉(cāng)容，這是中儲(chǔ)糧成立以來(lái)建設(shè)規(guī)模最大的一年。

　　賣(mài)不掉的糧食

　　托市價(jià)格連年攀升已逼近市場(chǎng)價(jià)格后，收儲(chǔ)的糧食從入庫(kù)到出庫(kù)難以形成一個(gè)循環(huán)的體系。

　　中儲(chǔ)糧多年執(zhí)行托市政策之后，漸漸陷入一個(gè)糧食補(bǔ)貼越來(lái)越高、庫(kù)存周轉(zhuǎn)不靈的新困境。

　　"托市"，顧名思義，即把糧食價(jià)格"托"起來(lái)，穩(wěn)定糧食價(jià)格。國(guó)家往往會(huì)在每年農(nóng)民種糧之前公布一個(gè)價(jià)格，即最低收購(gòu)價(jià)。糧食成熟后，如果市場(chǎng)價(jià)格低于最低收購(gòu)價(jià)，即會(huì)啟動(dòng)"托市收購(gòu)"，從而保證農(nóng)民"賣(mài)得出去"糧食。托市收購(gòu)的執(zhí)行主體是中儲(chǔ)糧。

　　在2004年之前，為解決農(nóng)民"賣(mài)糧難"問(wèn)題，國(guó)家一直采取最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)。2004年，托市收購(gòu)政策替代了最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)（其實(shí)兩者并無(wú)本質(zhì)區(qū)別），但當(dāng)年并未真正啟動(dòng)。2005年，國(guó)家開(kāi)始對(duì)水稻實(shí)行托市收購(gòu)，2006年對(duì)小麥也開(kāi)始托市收購(gòu)。此后的每一年基本上都在安徽、山東、河南等糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行托市收購(gòu)。

　　托市收購(gòu)主要是針對(duì)水稻和小麥。在2008年之后，對(duì)玉米、大豆、油菜籽、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品，在一些主產(chǎn)區(qū)實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)。臨時(shí)收儲(chǔ)與最低收購(gòu)價(jià)收購(gòu)類(lèi)似，均可劃分至托市收購(gòu)范圍。

　　每年，除了發(fā)改委、糧食局會(huì)要求中儲(chǔ)糧收儲(chǔ)新糧作為國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備糧之外，還往往會(huì)在一些市場(chǎng)價(jià)格低于最低收購(gòu)價(jià)的地區(qū)啟動(dòng)"托市收購(gòu)"。由于托市價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)，大部分農(nóng)民和糧販子就更愿意將糧食賣(mài)給國(guó)家糧庫(kù)，糧食便源源不斷地進(jìn)入了中儲(chǔ)糧體系。

　　從2006年開(kāi)始，三級(jí)小麥托市收購(gòu)價(jià)格為0.72元/斤；到2014年三級(jí)小麥的托市價(jià)格上升至1.18元/斤，每年保持10%左右的穩(wěn)定增長(zhǎng)。2015年，三級(jí)小麥的托市價(jià)格仍然是1.18元/斤，未再上漲。

　　由于有"托市價(jià)格"存在，農(nóng)民不用擔(dān)心糧食賣(mài)不出去。而隨著最低收購(gòu)價(jià)的逐年提升，也保證了農(nóng)民種糧的積極性，糧食連年增產(chǎn)。

　　今年小麥、水稻的最低收購(gòu)價(jià)都與去年持平。"當(dāng)時(shí)有關(guān)部門(mén)討論得非常激烈，農(nóng)業(yè)部門(mén)認(rèn)為要漲，即使?jié)q一分錢(qián)也得漲，要給農(nóng)民一個(gè)積極的信號(hào)，但是價(jià)格部門(mén)堅(jiān)持不漲，最后給出的理由是石油價(jià)格下降了，所以導(dǎo)致生產(chǎn)資料價(jià)格下降了，所以不漲價(jià)。"中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授孔祥智估計(jì)，雖然今年沒(méi)漲，但明年可能就會(huì)漲，因?yàn)閯趧?dòng)力等成本還在上漲。

　　但每存儲(chǔ)一斤糧食，財(cái)政都是要拿錢(qián)的，因此造成存儲(chǔ)費(fèi)用過(guò)大。每年，中儲(chǔ)糧收購(gòu)由農(nóng)發(fā)行提供貸款，存儲(chǔ)、輪換以及貸款產(chǎn)生的利息都會(huì)有國(guó)家財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　安徽亳州一家替中儲(chǔ)糧代儲(chǔ)的面粉廠(chǎng)老板宋紅兵說(shuō)，現(xiàn)在中儲(chǔ)糧收儲(chǔ)糧食，如果存放一年，收購(gòu)費(fèi)用、入倉(cāng)費(fèi)用、存儲(chǔ)補(bǔ)貼等一系列費(fèi)用加起來(lái)大概是175元/噸。這意味著，儲(chǔ)存的糧食越多，時(shí)間越長(zhǎng)，中儲(chǔ)糧獲得的國(guó)家補(bǔ)貼也就越多。

　　何時(shí)收儲(chǔ)、何時(shí)拍賣(mài)都是由國(guó)家發(fā)改委、糧食局等部門(mén)報(bào)批國(guó)務(wù)院才能決定，也就是說(shuō)，糧權(quán)并不屬于中儲(chǔ)糧，更不屬于中儲(chǔ)糧的代儲(chǔ)企業(yè)。

　　但高額的補(bǔ)貼利益之下，就會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)主體利益尋租的空間。"有些企業(yè)為了尋求利益就會(huì)在存儲(chǔ)量上做文章。"孔祥智2013年曾在黑龍江等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題。

　　"一般地方國(guó)有糧庫(kù)與中儲(chǔ)糧是委托關(guān)系，這些糧庫(kù)存儲(chǔ)糧食每年也會(huì)拿到國(guó)家相應(yīng)的補(bǔ)貼。一旦這個(gè)地方糧庫(kù)的糧食在糧食交易市場(chǎng)被拍賣(mài)出去之后，他們往往會(huì)想盡各種辦法，不讓買(mǎi)糧食的這些面粉廠(chǎng)把糧食拉走，從而延長(zhǎng)存儲(chǔ)時(shí)間，賺取國(guó)家的倉(cāng)儲(chǔ)補(bǔ)貼。"上述面粉廠(chǎng)老板宋紅兵告訴南方周末記者。

　　南方周末記者采訪(fǎng)的其他面粉廠(chǎng)老板及市場(chǎng)人士、專(zhuān)家普遍認(rèn)為，這是"出庫(kù)難"的主要原因。"中儲(chǔ)糧直屬庫(kù)還好一點(diǎn)，往往是地方糧庫(kù)存在這種情況。"宋紅兵說(shuō)，"因此，在各地拍賣(mài)糧食都有一個(gè)潛規(guī)則：如果想要拍那些糧庫(kù)的糧食，必須私下提前加價(jià)。雙方私下里達(dá)成一致后，才能在交易網(wǎng)站上去拍這批糧食。否則，很難在糧食交易所規(guī)定的時(shí)間內(nèi)全部拉完糧食。"

　　以前，一些面粉企業(yè)寧愿"給好處費(fèi)"還愿意去拍政策糧，"因?yàn)橛?jì)算下來(lái)，以前托市收購(gòu)上來(lái)的這批糧食在交易的時(shí)候，即使執(zhí)行順價(jià)銷(xiāo)售，再加上這些隱性成本，還是會(huì)低于小麥的市場(chǎng)價(jià)格。"趙軍說(shuō)。

　　但是在托市價(jià)格節(jié)節(jié)攀升的同時(shí)，政策糧"順價(jià)銷(xiāo)售"價(jià)格也不斷上升，不斷逼近市場(chǎng)價(jià)。"2014年是基本持平，起拍價(jià)是1.235元/斤，市場(chǎng)價(jià)是1.27/斤。而今年的小麥?zhǔn)袌?chǎng)價(jià)格是1.15元/斤，今年的托市收購(gòu)價(jià)就已經(jīng)達(dá)到了1.18元/斤（三等麥），所以大家都不愿意去拍政策性糧食了。"宋紅兵說(shuō)。

　　因此，托市政策漸漸造成了糧食"出庫(kù)難"。目前的現(xiàn)實(shí)下，在中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥看來(lái)，托市政策的最主要弊端在于，收儲(chǔ)的糧食從入庫(kù)到出庫(kù)不能形成一個(gè)循環(huán)的體系，"周轉(zhuǎn)不靈"。

　　"托"出來(lái)的市場(chǎng)

　　在扭曲的市場(chǎng)上，商品流通部分的糧食也進(jìn)了中儲(chǔ)糧的糧庫(kù)。

　　現(xiàn)在的情況下，一方面，托市價(jià)格導(dǎo)致了庫(kù)存居高不下，政策糧順價(jià)銷(xiāo)售困難；另一方面，托市收購(gòu)也造成了當(dāng)前扭曲的市場(chǎng)價(jià)格。

　　托市價(jià)格不斷上漲，使得國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格只增不減，但國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格持續(xù)走低，因此造成國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛。"影響就是，國(guó)內(nèi)價(jià)格高的糧食品種，在國(guó)際市場(chǎng)就可以找到替代品。"國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國(guó)強(qiáng)說(shuō)，"如玉米，國(guó)內(nèi)外平均差價(jià)在600-700元/噸，最高可達(dá)1000元/噸。"

　　由于國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)格倒掛，因此導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧食進(jìn)口量持續(xù)上升，甚至走私進(jìn)來(lái)，而國(guó)內(nèi)的糧食庫(kù)存卻很大。

　　在孔祥智看來(lái)，當(dāng)前的托市政策干擾市場(chǎng)，使價(jià)格不能反映價(jià)值。"最初制定最低收購(gòu)價(jià)，是因?yàn)槭袌?chǎng)價(jià)格比較低，為了防止谷賤傷農(nóng)而制定，但這個(gè)價(jià)格說(shuō)是最低收購(gòu)價(jià)，從一開(kāi)始執(zhí)行就成為了市場(chǎng)的最高收購(gòu)價(jià)，這實(shí)際上是把價(jià)格拉起來(lái)了。"

　　"雖然這樣調(diào)節(jié)了市場(chǎng)，但是已經(jīng)沒(méi)有市場(chǎng)了。"孔祥智說(shuō)，現(xiàn)在只有一些大型加工企業(yè)還有能力收購(gòu)，托市價(jià)造成市場(chǎng)價(jià)格扭曲。

　　"我們現(xiàn)在的政策目標(biāo)，是確保國(guó)家的糧食安全，保障農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。說(shuō)得直白一點(diǎn)，就是為了保證農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)。"國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國(guó)強(qiáng)分析。

　　但增產(chǎn)后的糧食，一方面價(jià)格不斷走高，另一方面，市場(chǎng)主體都不收了，只有中儲(chǔ)糧來(lái)收。"后果就是嚴(yán)重扭曲了市場(chǎng)，商品流通部分的糧食也進(jìn)了中儲(chǔ)糧的糧庫(kù)。"

　　在中央的主導(dǎo)下，中儲(chǔ)糧執(zhí)行"順價(jià)銷(xiāo)售"，現(xiàn)實(shí)情況是，"根本順不出去"。

　　作為國(guó)家政策性糧食收儲(chǔ)單位，中儲(chǔ)糧主要承擔(dān)政策性功能，"是國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，不是以經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)，但不僅要自負(fù)盈虧，而且還要進(jìn)行經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，這長(zhǎng)遠(yuǎn)下去肯定會(huì)出問(wèn)題。"東方艾格農(nóng)產(chǎn)品分析師馬文峰說(shuō)。

　　"托市收購(gòu)，不應(yīng)該完全由中儲(chǔ)糧來(lái)承擔(dān)。中儲(chǔ)糧僅負(fù)責(zé)國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備即可，其他的事情交由市場(chǎng)而定，這樣就不會(huì)有那么多問(wèn)題。"馬文峰說(shuō)。

　　退出托市政策？

　　除了戰(zhàn)略性的儲(chǔ)備，其他的就放給市場(chǎng)去收購(gòu)。

　　業(yè)內(nèi)對(duì)于托市收購(gòu)政策的討論非常多。2012年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員陳錫文在接受《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)就提出，深化糧食流通體制改革，全面放開(kāi)糧食購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)，使所有農(nóng)產(chǎn)品流通納入市場(chǎng)化運(yùn)行的軌道。

　　而在2015年2月，陳錫文在一個(gè)新聞發(fā)布會(huì)上表示，要解決農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高企、糧食拍賣(mài)成交率不高等問(wèn)題，需要實(shí)現(xiàn)價(jià)格形成機(jī)制的改革，目前國(guó)際通行的做法是實(shí)行目標(biāo)價(jià)格改革。以目標(biāo)價(jià)格取代過(guò)去的臨時(shí)收儲(chǔ)、最低收購(gòu)價(jià)勢(shì)在必行。

　　高庫(kù)存帶來(lái)的財(cái)政高補(bǔ)貼壓力，讓財(cái)政部也開(kāi)始"發(fā)聲"。2015年4月，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在公開(kāi)場(chǎng)合稱(chēng)，目前英國(guó)減少對(duì)糧食的全方位補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口。他認(rèn)為，目前應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，才能進(jìn)一步轉(zhuǎn)移農(nóng)村的勞動(dòng)力，彌補(bǔ)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的勞動(dòng)力短缺，使工資增速低于生產(chǎn)率的增速。

　　國(guó)家層面的改革也在進(jìn)行。2014年，國(guó)務(wù)院取消了棉花和大豆臨時(shí)收儲(chǔ)政策，并對(duì)新疆（含兵團(tuán)）棉花和遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古的大豆實(shí)行目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)。

　　目標(biāo)價(jià)格改革直補(bǔ)的方式是，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國(guó)家根據(jù)目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的差價(jià)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，不發(fā)放補(bǔ)貼。目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼與種植面積、產(chǎn)量或銷(xiāo)售量掛鉤。

　　"農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的天花板并非鋼板一塊，這個(gè)天花板是可以調(diào)控的，可以降下來(lái)的，現(xiàn)在棉花天花板降下來(lái)了。"中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊在《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》公開(kāi)評(píng)論道。

　　因?yàn)椴耪綄?shí)施一年，多位專(zhuān)家均認(rèn)為，"目前效果還不好評(píng)價(jià)"。今年的"一號(hào)文件"，并未將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大。

　　目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，是從國(guó)外引進(jìn)來(lái)的。據(jù)中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥介紹，在國(guó)外，一般會(huì)由種植者在保險(xiǎn)公司進(jìn)行投保，保證這個(gè)價(jià)格是多少，一旦低于這個(gè)價(jià)格，保險(xiǎn)公司就會(huì)賠付。這種屬于政策性保險(xiǎn)，由農(nóng)民出錢(qián)買(mǎi)，國(guó)家出錢(qián)補(bǔ)貼。"但這種模式，在國(guó)外比較好操作，他們都是一個(gè)個(gè)大農(nóng)場(chǎng)，而我國(guó)還都是小規(guī)模的農(nóng)戶(hù)種植為主。"

　　李國(guó)祥說(shuō)，"當(dāng)前，可以從儲(chǔ)備制度入手進(jìn)行改革。除了戰(zhàn)略性的儲(chǔ)備，其他的就放給市場(chǎng)去收購(gòu)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，需要改革，但改革有風(fēng)險(xiǎn)。"

　　但不管怎樣，"當(dāng)前要完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格體制機(jī)制，退出目前的這一套托市政策，這是最根本的。不管用什么政策，都要退出這個(gè)政策。"國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國(guó)強(qiáng)說(shuō)。

　?。☉?yīng)采訪(fǎng)對(duì)象要求，趙軍、宋紅兵為化名。）

　　糧食儲(chǔ)備制度演變

　　1954年我國(guó)在《關(guān)于糧食征購(gòu)工作的指示》中明確表示，國(guó)家必須儲(chǔ)備一定數(shù)量的糧食來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)荒等意外事件的發(fā)生。這部分用來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)荒的糧食被稱(chēng)為"甲子糧"，是構(gòu)成中國(guó)糧食儲(chǔ)備的重要部分。

　　但是由于糧食供應(yīng)緊張，這些儲(chǔ)備糧也很快被用于國(guó)家糧食的周轉(zhuǎn)和應(yīng)急之需。到了1958年，為了應(yīng)付災(zāi)荒、戰(zhàn)爭(zhēng)等意外情況的發(fā)生，保證社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利發(fā)展，中央認(rèn)為應(yīng)該按照豐年多儲(chǔ)存、平年少儲(chǔ)存的原則進(jìn)行糧食儲(chǔ)備，我國(guó)的糧食儲(chǔ)備增加到了20億-30億公斤。但由于當(dāng)年"大躍進(jìn)"和"浮夸風(fēng)"，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受到嚴(yán)重的破壞，糧食產(chǎn)量隨之大幅度地下降，部分糧食儲(chǔ)備很快就被用于彌補(bǔ)糧食收支的缺口，糧食儲(chǔ)備的規(guī)模也因此急速縮小。

　　1962年，中共中央發(fā)布文件，明確做出指示，要求我國(guó)建立糧食儲(chǔ)備，做到年年儲(chǔ)一點(diǎn)、逐年增多。同年，由于臺(tái)海局勢(shì)緊張，中央決定建立備戰(zhàn)目的的軍用"506"戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備糧，即儲(chǔ)備足夠50萬(wàn)人6個(gè)月食用的糧食以作備戰(zhàn)之需。

　　從此我國(guó)儲(chǔ)備糧的功能不僅是應(yīng)付災(zāi)荒，還增加了備戰(zhàn)的用途。這一糧食儲(chǔ)備體制一直實(shí)行到2002年才正式廢止。

　　從1962年開(kāi)始，中國(guó)的糧食儲(chǔ)備制度逐步形成。到了1965年，約有60%的生產(chǎn)隊(duì)建立了自己的糧食儲(chǔ)備，各個(gè)地方的糧食部門(mén)代替生產(chǎn)隊(duì)保管的糧食儲(chǔ)備達(dá)到了二十多億公斤。同時(shí)，各級(jí)政府還鼓勵(lì)社員個(gè)人儲(chǔ)存結(jié)余下的糧食。1962年到1965年，糧食生產(chǎn)得到恢復(fù)，國(guó)家的糧食儲(chǔ)備、備戰(zhàn)糧食和社會(huì)糧食儲(chǔ)備規(guī)模不斷增加。

　　1978年起，農(nóng)村陸續(xù)推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)再次得到恢復(fù)，國(guó)家和社會(huì)的糧食儲(chǔ)備規(guī)模迅速擴(kuò)大。

　　此時(shí)中國(guó)糧食儲(chǔ)備主要由三個(gè)部分組成:第一部分是甲子糧；第二部分是"506"糧；最后一部分是商品庫(kù)存，實(shí)際上就是周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備。除了以上三部分，還有一小部分叫做農(nóng)村集體儲(chǔ)備，占總儲(chǔ)備量的5%左右。

　　1990年9月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建設(shè)國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度的決定》，這標(biāo)志著我國(guó)的糧食儲(chǔ)備進(jìn)入了一個(gè)新的階段。國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度建立起來(lái)，初步形成了中央、省級(jí)、地縣三級(jí)儲(chǔ)備體系。

　　1990我國(guó)的糧食產(chǎn)量為4.35億噸，比1989年增加了2700萬(wàn)噸，再次創(chuàng)造了歷史新高。我國(guó)的糧食周轉(zhuǎn)庫(kù)存和儲(chǔ)備都有了大幅度的增長(zhǎng)，一些糧食主產(chǎn)區(qū)甚至出現(xiàn)了"賣(mài)糧難"的情況。同時(shí)，國(guó)有糧食部門(mén)的經(jīng)營(yíng)設(shè)施尤其是倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施顯得嚴(yán)重不足，各地的糧食部門(mén)相繼出現(xiàn)了"儲(chǔ)糧難"的情況。國(guó)家開(kāi)始收購(gòu)部分滯銷(xiāo)的糧食，并按照國(guó)家規(guī)定的價(jià)格敞開(kāi)收購(gòu)，收購(gòu)的這部分糧食被用于國(guó)家糧食的專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備。

　　在建立專(zhuān)項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度的過(guò)程中，中國(guó)初步形成了中央、省級(jí)、地縣三級(jí)儲(chǔ)備體系。1995年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于糧食部門(mén)深化改革實(shí)行兩條線(xiàn)運(yùn)行的通知》，為實(shí)現(xiàn)地區(qū)的糧食平衡，調(diào)控地區(qū)的糧食市場(chǎng)，糧食產(chǎn)區(qū)應(yīng)建立地方儲(chǔ)備且該儲(chǔ)備規(guī)模應(yīng)等同于3個(gè)月以上糧食銷(xiāo)量；糧食銷(xiāo)區(qū)則要建立等同于6個(gè)月糧食銷(xiāo)量的地方儲(chǔ)備，保證糧食市場(chǎng)供求的基本平衡。

　　1999年國(guó)家決定建立中央儲(chǔ)備糧垂直管理體系，將國(guó)家糧食儲(chǔ)備局改為國(guó)家糧食局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，由國(guó)家計(jì)委代管，同時(shí)組建中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的經(jīng)營(yíng)管理。并于2000年將前述三種中央政府管理的儲(chǔ)備糧食合并成為中央儲(chǔ)備糧。

　　2000年10月以后，中央儲(chǔ)備糧的經(jīng)營(yíng)管理業(yè)務(wù)全部由各省(區(qū)、市)糧食局移交給中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司。中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司通過(guò)在重點(diǎn)地區(qū)建立地方分公司和上收直屬糧庫(kù)的方式建立垂直管理體系。

　　2003年，國(guó)務(wù)院頒布了《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》，這是我國(guó)第一部規(guī)范中央儲(chǔ)備糧管理的行政法規(guī)，由此建立起中國(guó)現(xiàn)代的糧食儲(chǔ)備制度。

　　來(lái)源：南方周報(bào)