甘肅平?jīng)雠Ｄ掏抖景副澈蟮谋O(jiān)管缺失與補救

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　　一次偶然的投毒事件，暴露出西部牧區(qū)乳業(yè)生產(chǎn)中的安全問題。制度的缺位為政府各部門的“不作為”提供了依據(jù)，而當(dāng)前投毒案發(fā)生后，這種情況并無本質(zhì)改觀。

　　4月6日和7日，散裝“毒牛奶”致使甘肅平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)39人(多為14歲以下兒童)中毒入院，其中三名不到兩歲的嬰幼兒死亡。據(jù)警方調(diào)查，此案系一對夫婦惡意報復(fù)商業(yè)競爭對手、聯(lián)手投毒所致。

　　案發(fā)后幾日內(nèi)，平?jīng)鍪邢蚴忻裣掳l(fā)“禁食令”，散裝生鮮乳滯銷，很多奶農(nóng)將剛擠出的生鮮乳直接喂?；虻沟簟?月12日，禁令解除，但據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧局人士初步統(tǒng)計，案發(fā)一周后，牛奶銷量只恢復(fù)到往日平均水平的60%?！岸九Ｄ獭卑笇κ忻裨斐傻摹翱只拧笨梢娨话?。

　　這起特大人為投毒事件，暴露出當(dāng)?shù)丶彝プ鞣皇降纳裟膛ｐB(yǎng)殖業(yè)中長期存在的衛(wèi)生安全隱患和責(zé)任監(jiān)管真空。而對爭議頗大的“散裝生鮮乳能否直接上市銷售”，亦缺乏明確的法律規(guī)定，為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造了游走暗線的先決條件。

　　所投毒物隨處可買

　　據(jù)吳廣全夫婦所述，向馬家奶桶投入亞硝酸鈉主要動機是希望投入的亞硝酸鈉讓牛奶變色、食用后產(chǎn)生腹瀉等癥狀，從而達(dá)到客戶轉(zhuǎn)用自家牛奶的目的。沒想到投放量過多導(dǎo)致飲用者死亡。兩人對亞硝酸鈉并不陌生，30年前，吳廣全家里曾做過牛肉熟食生意，知道“亞硝酸鈉可以讓牛肉顏色鮮艷，但用多了容易鬧肚子?！眳菑V全說。

　　記者了解，亞硝酸鈉在工業(yè)、建筑業(yè)中廣為使用，各地購買都較為容易。在甘肅平?jīng)?，從一些五金店鋪即可買到。對于這種有毒的食品添加劑，很難從流通渠道上控制。

　　散裝下的市場亂局

　　據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧局不完全統(tǒng)計，平?jīng)鋈心壳坝心膛ｐB(yǎng)殖戶560多戶，其中崆峒區(qū)有236戶。崆峒區(qū)全區(qū)人口約50萬(包括流動人口)，每年有250萬公斤市場需求，主要由這200多戶養(yǎng)牛散戶供應(yīng)。

　　當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況及自產(chǎn)自銷的模式造成了散裝生鮮牛奶盛行的格局。散裝生鮮牛奶的飲用人群遍布城鄉(xiāng)，多是兒童與老人，每公斤平均零售價3.8元(最高5元，最低為3元)，價格相比袋裝奶約低廉一倍，很受歡迎。當(dāng)?shù)厣翡N售方式靈活，每天上午和晚上送奶，附近居民也可上門自取。

　　飼養(yǎng)奶牛的經(jīng)濟(jì)效益，遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入。據(jù)平?jīng)鲛r(nóng)牧部門測算，每頭奶牛年均生產(chǎn)成本7670元，其中包括飼料費以及疫病防治費、人工費、配種費等，每頭?？僧a(chǎn)奶3.6噸，純利潤6000元左右。而當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡劣，年均農(nóng)業(yè)生產(chǎn)每畝地得到的效益不足千元。

　　已有16年養(yǎng)牛史的養(yǎng)殖戶袁小平稱，當(dāng)?shù)厝送貎r格高低，而忽略質(zhì)量優(yōu)劣。因此，奶業(yè)市場比拼的是價格，“誰家的價格低，客戶就多”，袁小平說，一些農(nóng)戶和商販向牛奶中摻水，甚至將變質(zhì)奶直接銷售，曾導(dǎo)致飲用者腹瀉甚至重病住院。

　　平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)農(nóng)牧局前任副局長徐先貴表示，分散養(yǎng)殖、規(guī)模較小、奶質(zhì)參差不齊、健康事故時有發(fā)生的市場亂象，是當(dāng)?shù)啬虡I(yè)始終存在的問題。尤其隨著牛奶市場供應(yīng)量的增大，市場競爭白熱化，安全風(fēng)險的把控難度越來越大。

　　效益也刺激了專門批發(fā)銷售散奶的大量中間商(奶販)加入這個行業(yè)。盡管三聚氰胺事件之后，國務(wù)院在2008年10月頒布施行的《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》第20條規(guī)定：禁止個人收購生鮮乳及開辦生鮮乳收購站。

　　商販?zhǔn)召彾嗉疑舻呐Ｄ讨螅环磧冻鍪壅?，安全風(fēng)險系數(shù)更高，事后追查也更困難。

　　另一方面，據(jù)平?jīng)鍪修r(nóng)牧局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，以往對養(yǎng)殖戶的抽檢也曾發(fā)現(xiàn)飼料安全與獸藥安全方面存在的問題。但在懲治上，即使發(fā)現(xiàn)問題，考慮到奶農(nóng)的不富裕，通常都采用人性化的從寬處理、責(zé)令整改、加強教育。

　　當(dāng)?shù)叵M者的自我維權(quán)意識和法律觀念的缺乏，也縱容了亂象。袁小平說，一些消費者即使發(fā)現(xiàn)劣質(zhì)、變質(zhì)奶，也僅僅選擇拒買;如果飲用牛奶出現(xiàn)身體不適、入院治療，通常私了解決，而不會深度追查，或向有關(guān)行政部門舉報。

　　在平?jīng)觯鲇诶娓偁庩P(guān)系，同一銷售區(qū)域內(nèi)發(fā)生矛盾并不罕見。據(jù)知情人介紹，與此次投毒事件發(fā)生地相距不遠(yuǎn)的一個村莊，也曾發(fā)生過由于商業(yè)競爭引起報復(fù)、滿圈共13頭奶牛全部被毒死的惡性事件。

　　規(guī)?；D(zhuǎn)型敗陣

　　平?jīng)鍪修r(nóng)科所高級工程師李幸祿認(rèn)為，埋藏在市場亂象后面的，是當(dāng)?shù)蒯槍︷B(yǎng)殖散戶的原奶質(zhì)量監(jiān)督與管理體系尚未形成，由此導(dǎo)致牛奶的生產(chǎn)過程處于失控狀態(tài)。

　　為便于監(jiān)管，平?jīng)稣块T曾考慮過轉(zhuǎn)型，將散戶養(yǎng)殖轉(zhuǎn)型為規(guī)?；叙B(yǎng)殖。平?jīng)鍪修r(nóng)牧局在2009年針對當(dāng)?shù)厣r奶收購狀況的一份調(diào)查報告中提出對策，要實現(xiàn)規(guī)范化、集團(tuán)化經(jīng)營之路。

　　但這一轉(zhuǎn)型對策隨著大型養(yǎng)殖戶的虧損，最終折戟。勝利奶牛場曾是平?jīng)龅貐^(qū)規(guī)模較大的個人奶牛養(yǎng)殖場，養(yǎng)殖奶牛140多頭。但他們很快在散戶為主的當(dāng)?shù)厥袌鲋袛∠玛噥?，至今處于虧損狀態(tài)。徐先貴表示，勝利奶牛場失利的主要原因在于奶業(yè)行業(yè)市場經(jīng)驗的缺乏，僅是追求規(guī)模上的擴大，而在經(jīng)營形式上與散戶無異。實際操作中，散戶可投入自家人力、在宅基地或自留地搭建簡易棚養(yǎng)牛，并且自種一部分飼草料以減少成本;而奶牛場需租用較大規(guī)模土地建廠，雇用大量勞工與技術(shù)工人，飼草料全部需購買，成本壓力更高。在銷售手段和服務(wù)方式上，奶牛廠沒有散戶靈活、方便、及時，因此客戶較少，市場占有率不高。

　　監(jiān)管真空

　　按政府職能部門的劃分，農(nóng)牧、質(zhì)檢、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理等部門分別負(fù)責(zé)乳品生產(chǎn)的各個階段管理工作。但平?jīng)鍪行l(wèi)生、農(nóng)牧等行政部門人士坦承，雖然列出的職能較為明確，現(xiàn)實中從擠奶到消費者飲用之間，諸多環(huán)節(jié)卻形成監(jiān)管真空地帶。

　　平?jīng)鍪匈|(zhì)監(jiān)局崆峒分局局長趙勇毅表示，質(zhì)監(jiān)部門針對乳制品加工企業(yè)環(huán)節(jié)，但當(dāng)?shù)氐纳⒀b牛奶并不進(jìn)入企業(yè)，因此不在質(zhì)檢部門的職權(quán)范圍之內(nèi)。

　　農(nóng)牧局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，農(nóng)牧部門的主要職責(zé)是飼養(yǎng)技術(shù)指導(dǎo)、防疫工作、飼料獸藥管理，以及政策宣傳，包括下設(shè)的衛(wèi)生監(jiān)督所對于牛奶質(zhì)量也不具備檢測資質(zhì)，“我們只管讓牛不生病的源頭生產(chǎn)及衛(wèi)生環(huán)節(jié)”。

　　平?jīng)鍪修r(nóng)牧局副局長王錄祥表示，農(nóng)牧部門還負(fù)責(zé)監(jiān)管奶站收購鮮奶環(huán)節(jié)，但三聚氰胺事件過后，當(dāng)?shù)氐娜夷陶疽淹I(yè);農(nóng)牧部門針對鮮奶檢測，則只是針對大型奶牛場，當(dāng)?shù)厣舨辉谄涔茌牱秶⒉皇芷浔O(jiān)管。

　　崆峒區(qū)衛(wèi)生局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，2003年SARS之前，衛(wèi)生局下設(shè)的衛(wèi)生防疫站具有執(zhí)法權(quán)，負(fù)責(zé)給養(yǎng)牛戶發(fā)放健康證、衛(wèi)生許可證，但之后隨著職能部門改革，衛(wèi)生防疫站變更成疾控中心、衛(wèi)生監(jiān)督所兩個部門，不再參與奶牛場與牛奶的衛(wèi)生管理。

　　自2010年之后，政府再次進(jìn)行部門改革，市政府以衛(wèi)生局為牽頭單位成立食品安全委員會，但它作為一個衛(wèi)生行政系統(tǒng)中的綜合協(xié)調(diào)部門，并不負(fù)責(zé)具體監(jiān)管問題。

　　根據(jù)奶牛養(yǎng)殖戶所述，散裝生鮮乳從源頭生產(chǎn)到終端銷售，諸多環(huán)節(jié)中沒有任何職能部門介入監(jiān)管，至于牛奶的質(zhì)量安全風(fēng)險，全部依靠奶農(nóng)的自我掌控。

　　“這就是良心活，如果奶牛養(yǎng)殖戶不負(fù)責(zé)任，在整個環(huán)節(jié)中添加任何一些物質(zhì)，都沒有人能及時察覺?！币晃火B(yǎng)殖大戶對記者說。這一說法得到當(dāng)?shù)夭糠质茉L官員的認(rèn)同，他們同時認(rèn)為，這些問題由體制造成。

　　也就是說，對于這類家庭作坊式的生產(chǎn)過程，監(jiān)管體系在制度設(shè)置層面即已缺位，這為政府各部門的“不作為”提供了依據(jù);而當(dāng)前投毒案發(fā)生后，這種局面并無本質(zhì)改觀。

　　國家以及甘肅省對食品安全的相應(yīng)法規(guī)文件里，曾多次明確提出聯(lián)動執(zhí)法的必要性，以防止監(jiān)管空白?？墒?，這類文件在養(yǎng)殖散戶方面很難發(fā)生作用。

　　甘肅省奶業(yè)協(xié)會副秘書長沈啟云介紹說，甘肅這種奶牛散戶形態(tài)，在全國都很普遍，尤其是交通不便、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的牧區(qū)，這種情況更多。

　　生鮮奶的補救

　　牛奶投毒案加快了當(dāng)?shù)卦媱澲贫ǖ摹镀經(jīng)鍪惺称钒踩芾磙k法》(下稱《辦法》)推進(jìn)速度。據(jù)平?jīng)鍪惺称钒踩瘑T會辦公室副主任王兆華介紹，截至4月14日，全市已組織各職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)和專家討論過七次，爭取《辦法》終稿盡早實施。

　　王兆華說，《辦法》希望達(dá)到的目標(biāo)是形成聯(lián)動機制，要將本區(qū)域的乳品包括散裝生鮮乳，明確標(biāo)示并納入到管控體系中。

　　這份《辦法》(送審稿)中，在職能劃分上，農(nóng)業(yè)主管部門承擔(dān)初級食品農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理職責(zé);質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門承擔(dān)食品、食品添加劑、食品加工產(chǎn)品生產(chǎn)活動的監(jiān)督管理職責(zé);其他部門的職能與以往無太大差異?！掇k法》明確提出：上述職責(zé)未涉及或未覆蓋的食品安全監(jiān)管職責(zé)，由市食品安全委員會指定管轄。

　　《財經(jīng)》記者從這份《辦法》中還注意到，在散裝生鮮乳原有的生產(chǎn)銷售鏈條中，增加了一道管理環(huán)節(jié)：以縣(區(qū))為單位，建立統(tǒng)一的消毒配送站。王兆華介紹，“消毒配送站”只是初步提出的概念，目前經(jīng)過幾次論證，初定將由質(zhì)監(jiān)部門管理該機構(gòu)。

　　增設(shè)消毒配送站的環(huán)節(jié)，可視為在此次突發(fā)事件發(fā)生之后，當(dāng)?shù)卣扇〉摹巴鲅蜓a牢”機制。但其成效如何，尚待觀察。

　　但沈啟云認(rèn)為這種做法不現(xiàn)實，他認(rèn)為散裝奶難以統(tǒng)一消毒、統(tǒng)一配送、統(tǒng)一監(jiān)管。

　　從全國來看，“三聚氰胺”事件過后，國家在立法方面雖然對生鮮乳作出一些規(guī)定，但更多是體現(xiàn)在收購環(huán)節(jié)上，尤其是對奶站的管控。而對社會各界爭議較大的“散裝生鮮乳究竟能否直接上市銷售”，至今仍沒有明確的法律規(guī)定。

　　與成品乳制品相比，生鮮乳在加工環(huán)節(jié)存在缺陷，且難于監(jiān)管。衛(wèi)生部在1990年頒布的《乳與乳制品衛(wèi)生管理辦法》中規(guī)定，生牛乳禁止上市銷售。這主要是防止人畜共患傳染病，以及其他有害物質(zhì)對牛奶的污染。

　　但這唯一對生鮮乳有“禁令”的法規(guī)，于2009年5月被廢止。

　　不過從全國的實踐來看，很多地區(qū)由于擔(dān)心健康安全問題，并不提倡散裝生鮮奶直接銷售，四川省就直接明令禁止。按四川省政府2009年6月發(fā)布的《關(guān)于貫徹實施〈乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例〉的意見》(下稱《意見》)，對生鮮乳的質(zhì)量、收購、運輸?shù)忍岢鰢?yán)格要求，明令禁止生鮮乳直接上市銷售。在加強生鮮乳的質(zhì)量監(jiān)管方面，這份《意見》要求實施免疫與撲殺相結(jié)合的綜合防控措施，對不符合健康標(biāo)準(zhǔn)的奶畜所生產(chǎn)的生鮮乳禁止出售。

　　2008年10日由國務(wù)院頒布實施的《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》，其中針對奶畜養(yǎng)殖作出了一系列明確規(guī)定?！敦斀?jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，甘肅省農(nóng)牧廳根據(jù)國務(wù)院這一《條例》規(guī)定，在2010年2月發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強生鮮乳收購站清理整頓和監(jiān)督管理工作的通知》，并同步下發(fā)《2010年甘肅省生鮮乳收購站清理整頓和監(jiān)督管理工作方案》，文件中重點對生鮮乳收購站方面作出明確要求，而對生鮮乳生產(chǎn)方面，除了要求禁止添加任何物質(zhì)以外，再無詳細(xì)的規(guī)定。(摘自財經(jīng)網(wǎng))